省司法厅发布行政复议典型案例

    为推动贯彻实施新修订行政复议法的不断深化，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，促进行政机关依法行政，服务法治政府建设，省司法厅选取行政复议典型案例定期发布。

　　案例一

　　行政处罚逾期不履行的应从具备履行条件的时间点起算期限

　　案情摘要

　　2022年11月1日，应急部门以某公司在安全生产中存在违法行为为由，对该公司作出《行政处罚决定书》，决定处以20万元罚款，自收到决定书之日起15日内缴至指定账户，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。翌日，该公司收到上述处罚决定书，但未指定缴纳的账户。12月3日，应急部门将载明指定缴款账号的《缴款通知书》送达该公司。

　　2023年3月7日，因该公司未缴纳罚款，应急部门向其直接送达《罚款催缴通知书》，催告履行处罚决定。5月8日，应急部门向该公司作出《加处罚款决定书》，决定对其加处罚款20万元，但未告知逾期履行的日数。该公司对此不服，向行政复议机关提出行政复议申请，请求撤销加处罚款的决定。

　　法律疑问

　　如何确定加处罚款数额的起算节点。

　　观点参看

　　《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第一款、七十三条第三款规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额的措施；当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。由此可知，逾期日数是作出加处罚款数额的法定事实要件。本案中，应急部门作出《行政处罚决定书》时并未告知行政处罚的履行方式即交纳罚款的指定账号，直至2022年12月3日，才明确指定账号。至此时，《行政处罚决定书》有效并送达。依据该决定书中自“收到决定书之日起15日内缴至指定账号”的期限要求，逾期日数应从12月3日起计算。故应急部门作出《加处罚款决定书》，未对该公司逾期履行行政决定日数这一法定事实要件予以认定，主要事实不清、证据不足。

　　专家评析

　　依法作出的行政处罚决定具有法律效力，当事人对行政处罚决定确定的义务应当在规定的期限内自动履行。逾期不自动履行的，有行政处罚权的机关可以通过加处罚款的间接强制执行方式迫使其尽快履行，以避免直接强制执行带来的对抗冲突。认定当事人逾期不履行的前提应当是行政处罚决定依法作出、当事人具备自动履行的条件。因行政处罚决定中未载明指定缴纳罚款的账户而导致当事人无法自动缴纳罚款的，不能认定构成逾期不履行。即不能以行政处罚决定载明的履行期限届满之次日作为认定逾期不履行的起算点，而应以载明指定缴款账户的缴款通知书送达当事人的第十六日起作为逾期不履行的起算点。

　　规范依据

　　《中华人民共和国行政强制法》第四十五条  行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

　　加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条  当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：

　　(一) 到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；

　　(二) 根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款；

　　(三) 根据法律规定，采取其他行政强制执行方式；

　　(四)依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。

　　行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。

　　第七十三条  当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

　　当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。

　　当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。

　　案例二

　　非法占用林地用于开发建设的监管主体不仅只有林业主管部门

　　案情摘要

　　孟某向自然资源部门提交《土地违法占用查处申请书》，反映有两公司未办理征地等合法手续，占用其部分林地行为违法，请求自然资源部门予以查处。自然资源部门收到申请后，向孟某作出告知书，告知占用林地问题不属于其查处职责，不予受理，并建议向林业部门反映。孟某对此不服，向行政复议机关提出行政复议申请，请求撤销该告知书。

　　法律疑问

　　自然资源主管部门对非法占用林地用于开发建设的行为是否具有查处的法定职责。

　　观点参看

　　《中华人民共和国森林法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，占用林地开工建设的，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门进行监管；经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门进行监管。由上述法律规定可知，非法占用林地有两种不同情形：一是，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的；二是，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的。上述两种不同情形监管部门不同：第一种情形监管部门是林业主管部门，第二种情形监管部门是自然资源主管部门。本案中，孟某向自然资源部门反映非法占用林地问题，在第二种情形下自然资源主管部门具有对非法占用林地查处的法定职责。自然资源部门在未查明孟某反映的问题属于哪种情形的情况下告知占用林地问题其不具有查处职责，认定主要事实不清、证据不足。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条的规定，事实依据审查的标准是：证据是否确凿、充分。行政机关的行政行为，必须在满足法定的事实要件时才能作出，而且有关这种事实的性质状况必须是清楚的，客观上存在的各种逻辑关系也是明确的。这种事实是否存在，是否清楚，需要有一系列的证据加以证明。如果主要证据不足，就意味着该事实不存在或者该事实的性质不确定；同时也意味着行政行为所依据的事实没有达到法定的状态，或者说是事实不清。行政机关作出的行政行为认定的主要证据不足，也就意味着该行政行为缺乏事实基础，故属于违法行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十三条、第六十四条、第六十五条的规定，应当决定予以变更、撤销或者确认该行政行为违法。因此，行政复议机关在审理行政复议案件时，应当查清被申请行政行为是否存在主要证据不足的问题。

　　专家评析

　　事项管辖权的争议多与行政管理部门之间的职权交叉有关，解决问题的关键在于要明确行政权力到底属于一个部门独有，还是由不同部门在不同条件下分别行使，抑或共同行使。《中华人民共和国森林法》将擅自占用、改变林地用途的违法行为区分为两种情形分别由不同的行政机关依照不同的法律规范予以处罚：即未经林业主管部门审核同意的，由林业主管部门依照《中华人民共和国森林法》的规定予以处罚；已经林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续的，由自然资源主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》的规定予以处罚。自然资源主管部门对于申请查处的非法占用林地行为是否已经林业主管部门审核同意的事实未经调查核实，迳行以其不具有查处职责为由不予受理的，明显依据不足。

　　规范依据

　　《中华人民共和国森林法》第七十三条  违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复林业植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

　　虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续，擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚。

　　在临时使用林地上修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后一年内未恢复植被或者林业生产条件的，依照本条第一款规定处罚。

　　《中华人民共和国土地管理法》第七十七条  未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　案例三

　　向行政机关提出履职申请的正当性也应予考察

　　案情摘要

　　刘某系某公司的法定代表人，其向金融监管部门提交《履行违法查处职责申请书》，反映某小额贷款公司在 2012 年向刘某的公司实地考察时违规操作，在该公司不具备贷款资格的情况下仍对其发放贷款导致刘某无法偿还，请求金融监管部门对上述行为予以查处。金融监管部门具有对小额贷款公司的经营行为进行监管的法定职责，接到刘某提交的履职申请后，金融监管部门作出答复告知刘某，经调查认为上述小额贷款公司近年来不存在违法违规行为，刘某对此不服向行政复议机关提出行政复议申请，请求撤销上述答复。另查，刘某反映的事项在已经生效的刑事判决书中，认定刘某及其公司以编制虚假材料的欺骗手段取得小额贷款公司的贷款，构成骗取贷款罪。刘某被依法判处相应刑罚，非法所得依法予以追缴。

　　法律疑问

　　刘某请求金融监管部门对某小额贷款公司予以查处是否具有正当性。

　　观点参看

　　刘某向金融监管部门提出履职申请不具有正当性，其向金融监管部门反映的事项，是其向某小额贷款公司申请贷款的过程中，采用欺骗手段提供与客观事实不一致的材料或者陈述，致使该小额贷款公司产生错误认识，将本来不应该贷给刘某的贷款贷给了刘某。刘某却以该小额贷款公司在刘某的公司不具备贷款资格的情况下仍对其发放贷款为由，请求金融监管部门予以查处，该行为不属于法律保护的合法行为，不具有法律保护的合法利益。金融监管部门是否予以答复，对刘某的权利不会产生实质性影响。刘某以“不履行法定职责”的形式提出行政复议申请的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定的行政复议范围。该复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第五项应当予以受理的条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第一项、第三十三条的规定，行政复议机关驳回了刘某的行政复议申请。

　　《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定了行政复议范围，超过行政复议范围的事项，行政复议机关不予受理。同时，该项规定强调的是行政机关的行政行为侵犯了公民、法人或者是其他组织合法权益。因此，申请人请求行政复议机关保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法的或者他人的合法权益。结合本案，复议机关经核查后认为刘某以“不履行法定职责”的形式提出行政复议申请的事项，不具有法律保护的合法利益，对刘某向行政机关提交履职申请的正当性予以考察，认为不具有正当性，进而作出驳回其行政复议申请的决定。

　　专家评析

　　行政职权的设定是为保障行政相对人的合法权益，即行政相对人向行政机关提出履职的申请必须是保护其自身人身权、财产权等合法权益，正当性是行政机关履职的必要条件。行政复议是行政救济机制之一，行政相对人行使行政复议救济权应具有正当性，须是出于维护自身合法权益的目的和需要，而不是不正当行使权利乃至滥用权利，否则法律不应予以支持。针对履职申请不具有正当性而提起行政复议时，应排除适用《中华人民共和国行政复议法》第十一条和第三十条第一款第五项规定的行政复议范围，进而适用第三十三条规定驳回复议申请。

　　规范依据

　　《中华人民共和国行政复议法》

　　第十一条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:

　　(一)对行政机关作出的行政处罚决定不服;

　　(二)对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服;

　　(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服;

　　(四)对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

　　(五)对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服;

　　(六)对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服;

　　(七)对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服;

　　(八)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权;

　　(九)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

　　(十)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务;

　　(十一)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复;

　　(十二)申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付;

　　(十三)认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议;

　　(十四)认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益;

　　(十五)认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

　　第三十条  行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理:

　　(一)有明确的申请人和符合本法规定的被申请人;

　　(二)申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系;

　　(三)有具体的行政复议请求和理由;

　　(四)在法定申请期限内提出;

　　(五)属于本法规定的行政复议范围;

　　(六)属于本机关的管辖范围;

　　(七)行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。

　　对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。

　　行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。

　　第三十三条  行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。

　　案例四

　　负责法务的职工因个人原因耽误法定申请期限的不属于正当理由

　　案情摘要

　　某公司向司法局提出关于司法鉴定机构及司法鉴定人员的投诉，司法局对其作出答复意见书，并告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和申请的期限。该公司对答复意见不服，向行政复议机关提出行政复议申请时已超过其收到答复意见书之日起60日。但该公司主张公司负责法务的职工因家人病重需要照顾，影响提交行政复议申请材料，属于正当理由，此期间应予以排除。

　　法律疑问

　　负责法务的职工因个人原因未能按期提交复议申请，能否认定为逾期申请复议的正当理由。

　　观点参看

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十条、第三十条第规定了行政复议申请的法定期限和应当予以受理的条件。民法典第一百八十条第二款对不可抗力的含义作出了明确规定，但对其他正当理由的含义法律未作出明确规定，应由行政复议机关进行审查判断。《中华人民共和国行政复议法》规定，不可抗力是耽误申请期限的法定事由，那么其他正当理由耽误申请期限的程度应与不可抗力相当。如法人处于合并或者改组阶段、申请人病重等对申请人提出行政复议申请造成实际影响情形的，应属于正当理由，行政复议机关判断是否属于正当理由时应参照上述列举标准。如行政机关作出行政行为时，告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请人无不可抗力或者其他正当理由超出法定期限提出行政复议申请，该申请不符合受理条件。因此，行政复议机关在收到逾期提交的行政复议申请时应着重审查是否属于不可抗力或者其他正当理由。本案中，司法局向某公司送达答复意见书时，告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和申请的期限。据此，该公司自收到该答复意见书之日起已经知道该答复意见内容，应60日内提出行政复议申请。该公司负责法务的职工家人病重，不属于上述法律规定的其他正当理由耽误法定申请期限的情形，该公司未在法定期限内提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第四项规定应当予以受理的条件。

　　专家评析

　　本案的关键是对“其他正当理由”的认定。关于“不可抗力”，《中华人民共和国民法典》第一百八十条第二款明确规定，“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”。关于“其他正当理由”具体包括哪些情形，目前尚未有明确的法律规定，需要复议机关根据法律规定的原则和精神结合实际作出具体判断。从行政复议法的规定来看，“其他正当理由”是与“不可抗力”在同一位阶上的，因此应当同样具备“不能预见、不能避免、客观”的属性。一般来说，正当理由是指阻碍当事人按时提出行政复议申请的客观原因，且这些原因是当事人无法预见、无法避免且无法克服的，如法人或者其他组织合并、分立或者终止，其权利义务承受人在法定期限内不能确定的。企业因法务职工个人原因耽误法定申请期限的，属于企业内部管理问题，明显不属于“其他正当理由”。

　　规范依据

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十条  公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

　　因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

　　行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

　　第三十条  行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理:

　　(一)有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；

　　(二)申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系;

　　(三)有具体的行政复议请求和理由;

　　(四)在法定申请期限内提出;

　　(五)属于本法规定的行政复议范围;

　　(六)属于本机关的管辖范围；

　　(七)行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。

　　对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。

　　行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。

　　第三十三条  行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。

　　《中华人民共和国民法典》第一百八十条  因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。

　　不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。