行政规范性文件备案审查工作案例

    备案审查工作对于维护国家法治统一具有重要意义。近年来，沈阳市司法局坚决贯彻市委市政府决策部署，认真落实《辽宁省规章行政规范性文件备案审查办法》相关要求，积极履行市政府备案审查工作机构职责，不断健全完善备案审查工作机制，切实发挥备案审查制度的监督功能、纠错作用，为沈阳经济社会发展提供法治保障。

本次发布的6件典型案例，来自近三年沈阳市司法局备案审查的行政规范性文件，主要涉及行政许可、行政处罚、信用惩戒、全国统一大市场建设等方面，对各地区各部门出台行政规范性文件具有较高参考价值。通过纠正这些问题，有力彰显备案审查制度在保护公民、法人合法权益方面发挥的重要作用。这些案例，沈阳市司法局均与文件制定机关沟通达成一致，相关文件制定机关积极推进修改工作，充分体现出备案审查工作机构与文件制定机关共同维护国家法治统一的强大合力。

下一步，沈阳市司法局将继续坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，重点聚焦不符合正确政绩观、不符合高质量发展要求、与市委市政府决策部署不一致等突出问题，加大审查力度，优质高效做好备案审查工作，助力经济社会发展。

案例一

审查纠正市政府某部门关于行政许可范围的规定

审查发现，市政府某部门制定的《沈阳市某领域许可管理办法》第五条规定：“申请电力设施保护区内施工作业许可的单位或个人需提供以下资料：（一）在架空电力线路保护区内从事施工作业：……。（二）在电力电缆线路保护区内从事施工作业：……。（三）在电力设施周围500米范围内进行爆破作业：……。”

《中华人民共和国行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十七条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”

《优化营商环境条例》第三十九条规定：“……严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”

《辽宁省电力设施保护条例》第二十五条规定：“任何单位和个人不得擅自从事下列作业或者活动；确需从事的，应当经市电力管理部门批准，并采取安全措施后方可进行：（一）在架空电力线路保护区内进行农田水利、公路等基本建设工程及打桩、钻探、挖掘等作业；（二）起重机械的任何部位进入架空电力线路保护区施工；（三）机械及装载物小于导线距穿越物体之间的安全距离，通过架空电力线路保护区；（四）在电力电缆线路保护区内作业。”第二十七条规定：“任何单位和个人不得擅自在电力设施周围500米范围内进行爆破作业。确需进行爆破作业的，应当征得电力设施所有权人或者市电力管理部门的书面同意，经公安机关批准并采取确保电力设施安全的措施后方可作业。”

经审查认为，《沈阳市某领域许可管理办法》关于申请办理许可的范围与《辽宁省电力设施保护条例》规定不一致，缩小了上位法规定的办理行政许可的范围，不符合《中华人民共和国行政许可法》《优化营商环境条例》相关规定，应予以修改。

市司法局与制定机关进行了沟通，并同步反馈了其他问题，建议及时修改或者废止。目前，该部门已完成《沈阳市某领域许可管理办法》的废止工作。

案例二

审查纠正市政府某部门关于吊销资质证书停业整顿的规定

审查发现，市政府某部门制定的《沈阳市某领域管理办法》第二十九条第三款规定：“中标单位在质检工程中发生重大问题，造成严重损失及社会影响的，暂停其承担的质检业务工作，吊销测绘资质证书并停业整顿。”

《中华人民共和国测绘法》第六十三条规定：“违反本法规定，测绘成果质量不合格的，责令测绘单位补测或者重测；情节严重的，责令停业整顿，并处降低测绘资质等级或者吊销测绘资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。”

《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）第一项规定：“要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项。”

经审查认为，《沈阳市某领域管理办法》关于吊销资质证书并停业整顿的规定与《中华人民共和国测绘法》的相关规定不一致，增设行政处罚，侵害企业的合法权益，应予以修改。

市司法局与制定机关进行沟通，并同步反馈了其他问题，建议其及时修改。目前，该部门已完成《沈阳市某领域管理办法》的修改工作。

案例三

审查纠正某区政府关于企业在域内注册优先选取的规定

审查发现，某区政府制定的《关于数字赋能产业发展的实施方案细则》第三条规定：“数字化转型服务商应具备以下条件：应为某区内注册企业，具有独立法人资格，优先选取在某区实际开展业务经营的数字化转型服务商。”

中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》第二十五项规定：“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。除法律法规明确规定外，不得要求企业必须在某地登记注册，不得为企业跨区域经营或迁移设置障碍。”

《优化营商环境条例》第六十四条第一款规定：“没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。”

《公平竞争审查条例》第八条规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：……（四）设置不合理或者歧视性的准入、退出条件；”第九条规定：“不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：……（二）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；”

《公平竞争审查制度实施细则》第十三条规定：“市场准入和退出标准。（一）不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件，包括但不限于：1.设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争；”

经审查认为，《关于数字赋能产业发展的实施方案细则》第三条关于在某区注册，优先选取在某区实际开展业务的规定，不符合党中央、国务院关于建立全国统一大市场的决策部署，违反《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》《公平竞争审查制度实施细则》相关规定，不利于全市优化营商环境建设，应予以修改或者废止。

市司法局与制定机关进行了沟通并达成一致意见。目前，该区已完成《关于数字赋能产业发展的实施方案细则》的废止工作。

案例四

审查纠正市政府某部门关于纳入失信行为记录的规定

审查发现，市政府某部门制定的《沈阳市某领域管理办法》第十六条规定：“相关责任主体发生本办法第十三条失信行为，应纳入失信行为记录清单。对同时受到以下处理的，应当纳入严重失信行为记录清单：……”

《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）第二项规定：“行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。可认定失信行为的依据包括：生效的司法裁判文书和仲裁文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书，以及法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定可作为失信行为认定依据的其他文书。行政机关认定失信行为后应当如实记录失信信息。”第七项规定：“在全国范围内实施的严重失信主体名单制度，其名单认定标准应当以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定，……仅在地方范围内实施的严重失信主体名单制度，其名单认定标准应当由地方性法规规定。”第九项规定：“对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。”

《沈阳市社会信用条例》第三十一条规定：“严重失信主体名单管理制度应当以法律、法规或者国家有关规定为依据，明确名单的列入标准、移出条件、不利影响、救济途径和相关程序等内容，并向社会公开。严重失信主体名单认定标准执行法律、行政法规或者国家有关规定。”

经审查认为，《沈阳市某领域管理办法》关于认定失信行为的规定，不符合党中央、国务院关于推进诚信建设的决策部署，违反《沈阳市社会信用条例》相关规定，应予以修改。

市司法局与制定机关进行了沟通，建议其及时修改。目前，该部门已完成《沈阳市某领域管理办法》的修改工作。

案例五

审查纠正某区政府关于超越法定职权、缩小危害农田水利工程

设施行为的认定范围的规定

审查发现，某区政府制定的《农田水利工程设施维护办法》第六条第二款规定：“农业农村局负责包含但不限于组织实施高标准农田项目、涝片治理项目等农业项目建设……。”第十三条规定：“禁止危害农田水利工程设施的下列行为：……（三）侵占、损毁小型农田水利工程设施；”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十二条规定：“地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”

《农田水利条例》第二十三条规定：“禁止危害农田水利工程设施的下列行为：（一）侵占、损毁农田水利工程设施；”

经审查认为，某区政府制定的《农田水利工程设施维护办法》关于农业农村局职责包括但不限于的规定，职权范围不清晰，违背职权法定原则，违反《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关规定；关于侵占、损毁小型农田水利工程设施的禁止性规定，将农田水利工程设施限定为小型，缩小了上位法规定的禁止性行为认定的范围，违反《农田水利条例》相关规定，应予以修改。

市司法局与制定机关进行了沟通，建议其及时修改。目前，该区已完成《农田水利工程设施维护办法》的修改工作。

案例六

审查纠正市政府某部门制定行政规范性文件未公开的问题

审查发现，市政府某部门制定的《沈阳市某领域管理办法》公开属性标注为依申请公开，且未向社会公开发布。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；”

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）第八项规定：“行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”

《辽宁省规章行政规范性文件备案审查办法》第二条第三款规定：“本办法所称行政规范性文件，是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”

经审查认为，市政府某部门制定的《沈阳市某领域管理办法》属于行政规范性文件，但是未向社会公开发布，不符合国务院关于行政规范性文件必须公开发布的规定，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》《辽宁省规章行政规范性文件备案审查办法》相关规定，应当向社会公开发布。

市司法局与制定机关进行了沟通，建议其及时公开。目前，该部门已完成《沈阳市某领域资金管理办法》的公开发布工作。